Aguas terrestres: hablemos de la ley

Entrevista con Edilberto Pérez, especialista jurídico principal del Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos.

En noviembre de 2016 la Asamblea Nacional del Poder Popular hizo público el Proyecto de Ley de Aguas Terrestres, un cuerpo legal que aspira a convertirse en el máximo referente para el manejo de este recurso natural en Cuba.

La propuesta en sí misma no es fundacional, pues se inserta a la zaga de un trayecto que ya ha recorrido Latinoamérica casi en su totalidad. Sin embargo, para un país que apenas había legislado en los últimos 57 años el Decreto Ley 138 “De las aguas terrestres”, y que mantuvo vigente hasta 1993 la Ley de Aguas fechada en 1879, la aparición de esta norma jurídica es toda una novedad.

El nuevo Proyecto no solo es superior al DL-138 por su rango jurídico: lo es, sobre todo, por estar más atemperado a la sociedad cubana actual y por manejar un grupo significativo de aspectos que en 1993 no fueron contemplados. La propuesta legislativa incluye conceptos como productividad, reúso y reciclaje del agua, caudales ecológico y sanitario, empleo de tecnologías limpias, entrega en arrendamiento o usufructo de infraestructuras del patrimonio hidráulico estatal, o la inclusión de acciones para modificar artificialmente la disponibilidad de aguas terrestres mediante la desalinización de agua de mar, la siembra de lluvias o el trasvase entre cuencas hidrográficas.

Ninguno de esos términos se empleó –tal cual– en la norma redactada en 1993.

Productividad del agua: es la cantidad de agua necesaria para generar un servicio o producción eficiente. —Edilberto Pérez.

Por tres años, un equipo integrado por expertos de diferentes ministerios, liderado por el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INRH), trabajó en la elaboración la propuesta final. Edilberto Pérez Blanco, especialista jurídico principal del INRH en tal proceso accedió a conversar sobre el contenido de la futura ley.

El propio Edilberto Pérez la define como una normativa medioambiental, “como lo es la Ley Forestal (No. 85), la legislación relacionada con el manejo sostenible de la zona costera (DL-212), con la actividad minera (Ley No. 76), o con la navegación marítima y fluvial (DL-39)”.

Entre los principios fundamentales del Proyecto destaca la defensa de los intereses colectivos; así como la protección del recurso natural, los servicios asociados al mismo y la infraestructura hidráulica. Además, el documento ratifica el régimen de propiedad estatal socialista de todo el pueblo, el derecho inviolable de acceso al agua potable y el saneamiento, y la responsabilidad del Estado con los servicios relacionados con las aguas. “También establece la protección de los caudales ecológico y sanitario, y el deber de la actuación del Estado para evitar y, llegado el caso, recuperar las áreas dañadas por la contaminación”, explica Edilberto.

Pero lo principal es que el documento y su implementación permitan transitar del “concepto del uso del agua, a la teoría de la gestión integral y sostenible, incluyendo un equilibrio entre los elementos sociales, económicos, ambientales y políticos”. En Cuba, donde los volúmenes de agua almacenada en embalses han registrado una tendencia decreciente desde 2012, dicha transformación es fundamental.

TABLA 1: Niveles de llenado de los embalses cubanos al cierre de año. Elaboración propia. Fuente: Boletín Hidráulico INRH.

Niveles de llenado de los embalses cubanos al cierre de 2016. (Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del boletín hidráulico del INRH)

Según lo establecido en el inciso C del artículo 63 del nuevo Proyecto, el INRH se encargará de estimular el empleo de tecnologías limpias en el país. Para conseguirlo, la institución posee varias maneras. “El INRH es uno de los organismos involucrados en la aprobación de nuevas inversiones, y una forma sería no aprobar, por nuestra parte, aquellas que –precisándolo–, no incluyan sistemas que garanticen el tratamiento de las aguas residuales para su reúso o su reciclaje, o el tratamiento antes de su disposición final de ser imposibles las variables anteriores”, asegura Edilberto.

De acuerdo con lo recogido en la propuesta legislativa el reciclaje se entiende como volver a usar el agua en las mismas funciones, algo muy complejo en la parte doméstica, pues debe descontaminarse y dejarse apta nuevamente para el consumo humano. Mientras, el reúso se centra en que el agua usada para distintas actividades, de acuerdo con la calidad final, pueda ser empleada para otros fines.

En consonancia con el Artículo 85 del Proyecto, será necesario garantizar que se implemente al menos uno de los tres procesos mencionados. “De la manera en que aparecen recogidos en la norma, son obligatorios. Entonces, ¿qué hacemos con las nuevas inversiones? En cualquier caso, deberán cumplir con los requerimientos técnicos sobre el tema. No podemos hacer inversiones menos onerosas a costa de sacrificar la calidad del agua.

“Por otro lado, mucha tecnología en el país ha quedado obsoleta, o fue instalada en momentos donde no había una conciencia de la importancia de la protección de las aguas, o donde no existían las tecnologías para permitirlo. Transformar esta situación requiere un complejo proceso de inversión.

”Este tema incluye otro componente: la inspección estatal que realiza el INRH. Todos los años se emite una disposición jurídica con la relación de los centros que serán controlados para verificar el uso que realizan del agua. De esta inspección se deriva la respuesta punitiva-administrativa, con la aplicación de multas o cierres, que es el último recurso, porque al final no soluciona el problema.

”Por desgracia existe la máxima ‘quien contamina paga’. En ocasiones, el precio de la contaminación, o de las acciones posteriores, es ridículo comparado con el costo de la inversión en tecnologías limpias y, lamentablemente, no son pocos los que prefieren ahorrase grandes inversiones tecnológicas. Claro, en nuestro país esto no debería ocurrir”.

El 80 por ciento de las inversiones en el sector hidráulico en Cuba provienen de fuentes relacionadas con la cooperación extranjera para el desarrollo. —Edilberto Pérez.

Otro de los temas novedosos dentro del mecanismo legal es el cuidado que se pone en asegurar los caudales ecológico y sanitario aguas abajo de las obras hidráulicas construidas por el hombre (Artículo 44). Este es uno de los aspectos medioambientales medulares del Proyecto, pues “cualquier intervención humana relacionada con la gestión integrada del agua, siempre incidirá en los ecosistemas. Por eso se añadió lo relacionado con el caudal ecológico, para estabilizar, aguas abajo de los embalses (construidos casi siempre cortando el cauce de un río), una entrega mínima que garantice el sustento del ecosistema y la biodiversidad”.

Aun con estas precauciones, el especialista reconoce que ello no está exento de probables conflictos, “sobre todo en determinadas situaciones como la sequía, cuando los volúmenes de agua no sean suficientes para satisfacer todas las necesidades”.

En esos casos puntuales, las valoraciones serán realizadas a partir del Orden de Prioridades en el uso de aguas terrestres, establecido en el artículo 45 del Proyecto. Allí se refleja que, entre ocho aspectos prioritarios, el caudal ecológico es séptimo. Esto no deja de ser congruente con los objetivos del mecanismo legal, pues explica Edilberto Pérez Blanco que las prioridades quedaron establecidas a partir de su vínculo directo con el ser humano. A saber, beber y alimentarse en primera instancia.

Orden de prioridades para el uso de aguas terrestres:

1- Abastecimiento humano.

2- Abastecimiento animal.

3- Caudal sanitario.

4- Riego agrícola y producción industrial de alimentos.

5- Resto de la industria.

6- Acuicultura en embalses o estanques y camaronicultura.

7- Caudal ecológico

8- Recreativo.

El DL-138 no establecía la posibilidad de ofrecer en concesiones la operación de los servicios hidráulicos a entidades no estatales –incluso extranjeras–, pero la presente propuesta deja claro en su Título VII, Capítulo II (De las concesiones y autorizaciones), que el país está abierto a ese tipo de oportunidades a gran escala.

En realidad, la experiencia cubana en el tema data de 2001, fecha desde la cual el abasto de agua potable a la población de la capital de la Isla está en manos de la empresa Aguas de La Habana, asociación mixta que cuenta con la participación de la empresa española Aguas de Barcelona y opera las redes de acueducto, alcantarillado y drenaje pluvial de la ciudad más grande y densamente poblada del país. Similar situación presenta, desde hace poco más de dos años, el balneario turístico de Varadero.

Edilberto Pérez explica que “además de estos ejemplos, la práctica está avalada por la legislación que ampara la entrega en usufructo de tierras ociosas, relacionado especialmente a las bienhechurías, con lo que se pueden construir sistemas de regadíos. Incluso se podrían arrendar los márgenes y riveras de determinados cuerpos de agua, siempre que se garantice y respeten los bosques en estas zonas, para evitar el azolvamiento o erosión”.

¿Bajo qué términos podrían solicitarse, por ejemplo, las concesiones relacionadas con la administración del patrimonio hidráulico estatal o los servicios de abasto de agua?

“Las finalidades para las que será necesario solicitar permisos específicos, y los requisitos necesarios para hacerlo, estarán recogidos en el Reglamento de esta Ley”.

En este caso, Edilberto Pérez habla del Reglamento que pautará la implementación de la Ley una vez sea aprobada. Aunque la propuesta de Reglamento fue redactada y entregada, no es pública. Explica el especialista que, como práctica habitual legislativa en Cuba, las leyes son sometidas a consulta de la Asamblea Nacional, pero los Reglamentos que finalmente pautan su aplicación son presentados como Decretos Leyes promovidos por el Consejo de Ministros. Ambos serán publicados al unísono en la Gaceta Oficial de la República de Cuba. El reglamento, sin haber sido consultado –como sí lo fue la Ley–, será también de estricto cumplimiento.

En el cuerpo de la Ley queda claro que las concesiones y autorizaciones podrán ser solicitadas por “personas naturales y jurídicas”, sin distinción del tipo de solicitud. Habrá que esperar entonces por un Reglamento que impondrá –así le corresponde– un marco de actuación más conciso a lo legislado en el Proyecto.

Para Edilberto Pérez, esta posibilidad de inserción de entidades no estatales no es un peligro. “Esto busca aprovechar la capacidad, la experiencia y la tecnología que poseen estas empresas. Por supuesto, será siempre bajo una observancia rigurosa del Estado, y sobre la base de lo que establece la legislación y teniendo en cuenta las condiciones, requisitos y obligaciones que establece el mismo acto de la concesión otorgada.

”Por esto no se pierde la soberanía o la integridad, y no está reñido con la propiedad estatal socialista de todo el pueblo sobre los recursos naturales. Con estas medidas lo que se busca es la diversidad de actores y las capacidades que esos actores pueden desarrollar por la experiencia, la tecnología y la preparación que puede adquirir el personal cubano que trabaje con ellos.

”Además, la Ley establece varias causales que pueden derivar en el retiro de la concesión. La más reciente incorporación es el daño al medio ambiente, específicamente la contaminación, que fue un punto señalado con fuerza en los debates”.

Entonces, ¿esta Ley no da espacios a la privatización de los servicios o del recurso natural agua en Cuba?

“Efectivamente. Una cosa es darle participación a la gestión privada con regulación, pero se dice que las aguas –como recurso– y los servicios brindados siempre serán de propiedad estatal. La diferencia está en el actor que gestiona el servicio. Además, se deja escrito claramente que el uso del patrimonio y la infraestructura hidráulica estatal no puede ir en detrimento del derecho al acceso”.

El régimen de propiedad de los recursos naturales en Cuba, entre los que se inserta el agua, está definido en el Artículo 15 de la Constitución de la República, donde puede leerse: “Son de propiedad estatal socialista de todo el pueblo […] las minas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República, los bosques, las aguas y las vías de comunicación […]”.

Tras su publicación en el sitio oficial de la ANPP, el Proyecto se sometió a consulta. Para que los ciudadanos dieran sus opiniones se habilitó el correo leydeaguas@anpp.gob.cu y las discusiones con los diputados se extendieron entre el 8 y el 22 de noviembre.

El 23 de noviembre de 2016 el portal publicó que, al el cierre del plazo establecido, habían recibido un total de 16 correos, de los cuales “tres se tuvieron en consideración en el cuerpo de la Ley”. Mientras que en los encuentros con los diputados “se formularon 132 intervenciones, entre ellas 37 solicitudes de aclaraciones de dudas y 95 propuestas de modificaciones al contenido del Proyecto de Ley […]. Luego de un análisis, 50 fueron aceptadas para un 52,63 por ciento”.

En suma, el documento generó apenas 148 intervenciones y asumió 53 de ellas para incorporar en las modificaciones realizadas. Cifras escuetas para una Ley de tanto alcance en la vida del país.

Concretamente, ¿qué modificaciones se incluyeron a partir de las consultas?

“Algunos de los principales planteamientos estuvieron relacionados con el tema de la contaminación, en especial sobre la necesidad de que se incorporara como algo de estricto cumplimiento. Pero eso ya se planteaba como tal en el Proyecto (Artículo 74).

”Otras precisiones fueron realizadas con las acciones para el incremento de las reservas de aguas terrestres (desalinización de agua de mar, trasvases y lluvias artificiales), pues se explicó que los enunciados en el Proyecto no son los únicos métodos, sino algunos de los más importantes por la trascendencia y el impacto que tienen en Cuba.

”También se habló de la necesidad de precisar acciones de difusión, concientización y socialización del contenido de la norma, lo cual se incorporó entre los principios.

”Otro elemento estuvo relacionado con la participación de otros organismos en la inspección estatal, algo que ya está legislado en el DL-100, el cual establece que cada organismo la ejecuta en el ámbito de su competencia. Al mencionar ministerios como el CITMA, el de Salud Pública y organismos como el INRH, no se excluyen otros. Por ejemplo, algunos ministerios como el de Agricultura, o el de Industria, Energía y Minas, están muy vinculados a esta Ley. Es muy difícil que exista un organismo nacional que no tenga que ver con actividades relacionadas con el agua.

”Algo muy debatido fueron los tecnicismos de la Ley, con elementos que no son comúnmente manejados por la población. Por lo cual se añadió un glosario de términos que, esperamos, contribuirá a un mejor entendimiento del campo de actuación de la Ley.

”Como resultado del intercambio con los diputados se decidió incorporar entre los principios que encabezan la Ley algo que ya establece la Constitución: las aguas terrestres son propiedad estatal socialista de todo el pueblo, lo cual refuerza que no se puede hacer un uso de la infraestructura hidráulica en detrimento del derecho de acceso al agua.

”También se precisó que todos los ciudadanos tienen derecho de acceso al agua y al saneamiento, y no se trató como un derecho humano esencial. No porque la política nacional no lo considere así, sino porque aún hay debates sobre el carácter vinculante de la Resolución 64/292 de la ONU y porque se plantea que los derechos humanos han sido siempre refrendados en pactos. Pero en definitiva, la Ley lo reconoce como un derecho de los ciudadanos, un derecho exigible y que tiene que hacerse cumplir”.

“Uno de los cambios técnicos fue el límite de extracción sin necesidad de solicitar una autorización. Estaba fijado en 0,3 litros por segundo (Artículo 48.2, inciso C) y tras los debates se sustituyó esta cifra por “en la calidad y calidad suficiente”. Ahora el volumen permisible quedaría establecido por el destino del agua: consumo doméstico y cría de animales de autoconsumo. Fuera de estos usos, cuando se emplea para actividades técnico-productivas, se necesitaría una autorización.

”Otro tema muy debatido fue el pago por el exceso en el consumo de agua, pues se planteó que quienes tienen dinero pagarían más y entonces se perdería el sentido de otros aspectos como la productividad del agua o el Plan de Asignaciones. La solución más viable es adoptar medidas puntuales: independientemente de que las personas paguen por el exceso habrá que analizar el caso y ver qué decisiones tomar.

”Partiendo de estudios (existentes) que establecen dotaciones de consumo familiares y normas de consumo, habrá que ajustar en cada situación, especialmente con los trabajadores por cuenta propia que brinden diferentes servicios en sus hogares. En esos casos ya se verá puntualmente si se establecen formas distintas de entrega de agua –que es muy difícil hoy en una vivienda–, o si de lo contrario se establece una tarifa hasta la dotación estimada para la familia, y el resto se considera como actividad técnico-productiva. En Cuba las tarifas son diferenciadas: una para el sector doméstico, y otra para ese tipo de actividades.

”No se trata de que el cobro por el servicio sea una actividad meramente lucrativa. Es una lucha internacional que servicios de esa naturaleza, al igual que la educación y la salud, no estén a merced del mercado. Más bien en nuestro país este cobro es para regular y crear conciencia, desgraciadamente, a partir de los egresos por el pago del servicio. Los precios de la tarifa actual empleada en Cuba apenas consiguen amortizar los costos del servicio”.

La normativa legal pautará el manejo integral y sostenible de las aguas terrestres (Foto: Julio Batista)

La normativa legal pautará el manejo integral y sostenible de las aguas terrestres (Foto: Julio Batista)

En materia jurídica, el Proyecto se inserta en el enrevesado tejido legal cubano. De ser aprobada, como seguramente sucederá –en 40 años la ANPP no ha dejado de aprobar los Proyectos que le han sido presentados–, la Ley de Aguas Terrestres se convertiría en el principal referente legal sobre el tema en Cuba.

Sin embargo, ¿será esta Ley el único mecanismo jurídico que norme lo relacionado con el agua en el país?

“Hay muchas cuestiones relacionadas con este campo que ya están recogidas en numerosas normas técnicas que existen en el país, aprobadas por la Ofician de Normalización. Este grupo normativo, unido a los Decretos Leyes (100, 272) y las Leyes (81, 62), conformarán también el marco legal que norma el manejo y protección de las aguas terrestres”.

En el ámbito punitivo, ¿tiene esta propuesta un correlato en el derecho penal?

“Es importante a la hora de establecer nuevas normas su correspondencia con el resto del cuerpo normativo, y de ser necesario, proponer otros. En esta Ley la única variación está en el artículo 96 de la Ley 81, y la derogación del DL-138. Y se mantienen vigentes las contravenciones establecidas en el DL-272 y aquellas penas normadas en el Código Penal (Artículos 194 y 238)  con respecto a la contaminación de las aguas.

”En mi opinión, la aplicación del Derecho Penal debe ser el último recurso. Lo más importante es evitar el conflicto. Cabe siempre la duda de que si todo lo que se haga una vez causado un mal es, realmente, un hecho resarcitorio”.

Al revisar el documento presentado a debate en noviembre algo salta a la vista: el Proyecto de Ley de Aguas Terrestres parece, por momentos, redactado para un país idílico, un sitio en el que las mediciones de consumo y estado técnico de las redes no son un problema. Igual sensación queda con temas relacionados con el empleo de tecnologías limpias o la rigurosa observancia de las normas medioambientales.

Por citar un ejemplo, el Artículo 61 del documento pone hoy en aprietos a las instituciones que brindan servicios de abasto de agua, al exigirles que garanticen en las redes “la presión mínima que garantice su uso”, así como la “contratación, medición, facturación y cobro del servicio”. En un país que ha reconocido que al menos el 50 por ciento del agua bombeada se pierde por defectos en las redes hidráulicas y apenas el 12 por ciento de los usuarios domésticos están metrados, tales requerimientos nos hacen plantearnos una pregunta: ¿estamos ante una Ley adelantada al país que aspira a regir?

En buena medida así es. Y a Edilberto Pérez, como especialista jurídico principal del INRH, parece no preocuparle. Para él la Ley debe aspirar a transformar la realidad, pues “si la redactáramos para mantener la realidad estática, entonces la norma carecería de sentido”, asegura.

“Cuando se detecten las contradicciones entre la práctica habitual y lo legislado, lo importante será identificar qué se necesita para solucionar esa colisión o conflicto en cada caso. Aun así, debe existir un elemento que arrastre, organice. Que paute principios.

”Esta es una Ley que apunta a un ‘deber ser’ posible, que trata de recomponer la realidad a la que se enfrenta, y eso la hace necesaria. Yo quisiera que la realidad social superara las expectativas de la Ley y que fuera preciso, incluso, escribir una más avanzada.

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